پیامدهای سیاستی که باعث «بازنشستگی» زودهنگام افراد میشود
در حال حاضر، بیشتر از ۵۰ درصد از بازنشستگیهای سازمان تأمین اجتماعی به صورت بازنشستگی پیش از موعد انجام میشود؛ تحقیقات جمعیتی نشان میدهد که ایران به سوی جامعهای با جمعیت سالمند در حال حرکت است و پیشبینی میشود که تا سال ۱۴۱۵، سهم جمعیت بالای ۶۰ سال به بیش از ۱۴ درصد برسد. با این حال، بعضی از سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد، افراد را حتی در سنین ۳۵ یا ۳۶ سالگی از عرصه کار خارج میکنند؛ امری که به کاهش نرخ مشارکت اقتصادی کمک کرده است.
در دهههای گذشته، سیاست بازنشستگی پیش از موعد با اهدافی چون سازماندهی نیروی انسانی، حمایت از مشاغل سخت و زیانآور و تعدیل ساختار اداری به اجرا درآمد، اما ادامه این روند منجر به افزایش هزینههای تعهدی، کاهش منابع بیمهای و تشدید فشار مالی بر صندوقها و بازار کار شده است. تجربیات سالهای اخیر نشان میدهد که مهار ناترازی صندوقها، کاهش وابستگی به بودجه عمومی و جلوگیری از گسترش بازار کار غیررسمی، تنها از طریق اجرای همزمان اصلاحات پارامتریک برای تعادل منابع و مصارف، اصلاحات ساختاری و تقویت حکمرانی صندوقها و بهبود بازده سرمایهگذاریها و همسوسازی سیاستهای جمعیتی و بازار کار ممکن خواهد بود.
گسترش بازنشستگیهای پیش از موعد در سه دهه گذشته
اختلال در تأمین مالی صندوقهای بازنشستگی
وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز در گزارشی اشاره کرده که روند گسترش بازنشستگیهای پیش از موعد در طی سه دهه اخیر، سن مؤثر خروج از بازار کار را به شکل معناداری کاهش داده و تأمین مالی صندوقهای بازنشستگی را مختل کرده است. به این دلیل که این سیاست به کاهش سالهای بیمهپردازی و افزایش قابلتوجه دوره تعهدات پرداخت مستمری منجر شده است. لذا، بازنشستگی پیش از موعد تبدیل به یکی از عوامل مهم در ناترازی ساختاری صندوقهای بازنشستگی گردیده است.
هدف از تصویب قوانین بازنشستگی پیش از موعد در ایران چه بود؟
قوانین مربوط به بازنشستگی پیش از موعد در ایران عمدتاً با اهدافی کوتاهمدت و اجتماعی تصویب شدهاند؛ از جمله کاهش بیکاری جوانان از طریق خروج زودتر کارکنان با تجربه، حمایت از شاغلان در مشاغل سخت و زیانآور و بهرهگیری از بازنشستگی زودهنگام به عنوان ابزاری اداری برای مدیریت نیروی انسانی و کوچکسازی دولت، همچون قانون نوسازی صنایع.
در برخی از مقاطع، فشارهای سیاسی و مطالبات صنفی موجب شده تا از بازنشستگی پیش از موعد به عنوان پاسخی فوری و رفاهی استفاده گردد؛ حتی در شرایطی که ارزیابی مالی و جمعیتی دقیق در پشت این تصمیمها وجود نداشت، مانند قانون بازنشستگی پیش از موعد برای کارکنان دولت.
بیش از ۵۰ درصد بازنشستگیهای سازمان تامین اجتماعی از نوع پیش از موعد است
برخی سیاستها افراد را در سنین ۳۵ یا ۳۶ سال از بازار کار خارج میکند
در حال حاضر، بیش از ۵۰ درصد بازنشستگیهای سازمان تأمین اجتماعی به صورت پیش از موعد صورت میگیرد. اطلاعات این سازمان در سال ۱۴۰۱ نشان میدهد که از مجموع حدود یک میلیون و ۳۵۵ هزار بازنشسته پیش از موعد، نزدیک به ۵۵۰ هزار نفر (۴۱ درصد) به این دلیل که مشاغل سخت و زیانآور داشتند، بازنشسته شدهاند؛ که این امر نشاندهنده وجود استثناهای گسترده در اجرای این قوانین است.
علاوه بر این، پژوهشهای جمعیتی حاکی از آنند که ایران در حال حرکت به سمت جامعهای سالمند است و پیشبینی میشود که تا سال ۱۴۱۵، سهم جمعیت بالای ۶۰ سال به بیش از ۱۴ درصد برسد. با این وجود، برخی سیاستهای پیش از موعد، افراد را در سنین ۳۵ یا ۳۶ سالگی از بازار کار بیرون میرانند؛ شرایطی که منجر به پایینتر بودن نرخ مشارکت اقتصادی نسبت به متوسط جهانی (حدود ۴۰ درصد در مقابل ۶۰ درصد) شده است. در نتیجه، بخشی از بازنشستگان نسبتاً جوان به دلیل ناکافی بودن مستمری یا عدم وجود محدودیتهای قانونی، دوباره وارد بازار غیررسمی میشوند. اجرای این سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد همراه با افزایش هزینههای تعهدی، کاهش نسبت پشتیبانی و کاهش منابع ورودی، فشار مالی روی صندوقهای بازنشستگی وارد کرده و پدیده بازنشستگان فعال را به یکی از ویژگیهای بازار کار ایران تبدیل کرده است.
ادامه این روند خطر برهم خوردن توازن بین نسلی و تحمیل هزینههای سنگین بر دوش بیمهگذاران آینده را بیشتر میکند. تجارب سالهای گذشته نشان میدهند که کنترل این ناترازیها نه از طریق سیاستهای کوتاهمدت مثل افزایش بودجه صندوقهای بازنشستگی، بلکه تنها از طریق اصلاحات ساختاری، حکمرانی مؤثر صندوقها و سیاستهای مکمل بازار کار امکانپذیر خواهد بود. اگرچه بازنشستگی به دلیل مشاغل سخت و زیانآور با سهم تقریبی ۴۱ درصد بیشتری از سهم قانونی بازنشستگی پیش از موعد به خود اختصاص میدهد، اما تقریباً ۵۹ درصد از سایر موارد از طریق قوانین خاص و استثناهای پراکنده شکل میگیرند. این روند ضرورت اصلاحات پارامتریک و مهار استثنائات در این سیاست را روشن میسازد.
پیامدهای اقتصادی و اجتماعی بازنشستگی پیش از موعد
تأثیرات بازنشستگی پیش از موعد تنها به کسری منابع صندوقها محدود نمیشود؛ این سیاست در درازمدت با کاهش دوره بیمهپردازی، افزایش هزینههای تعهدی، اختلال در تعادل بازار کار، افت بهرهوری نیروی انسانی و گسترش بازار کار غیررسمی، بستر نابرابری میان نسلها و وابستگی نظام بازنشستگی به بودجه عمومی را فراهم میکند.
اجرای وسیع سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد در ایران به یکی از عوامل اصلی فشار مالی بر صندوقهای بازنشستگی و اختلال در بازار کار بدل شده است.
افزایش تعهدات صندوقهای بازنشستگی با بازنشستگی در ۴۵ سالگی و افزایش امید به زندگی
قوانین بازنشستگی پیش از موعد از دو جنبه به صندوقها آسیب میزنند. یکی کاهش دوره بیمهپردازی و دیگری افزایش مدت زمان دریافت مستمری به دلیل افزایش امید به زندگی؛ بازنشستگی در سنین ۴۵ تا ۴۷ سال و امید به زندگی بالای ۷۷ سال، منجر به ایجاد تعهدات ۳۰ ساله برای صندوقها بدون منابع کافی شده است. برخی از بازنشستگان به صورت غیررسمی به بازار کار بازمیگردند و حق بیمهای پرداخت نمیکنند. در نتیجه، نسبت پشتیبانی صندوقها کاهش یافته و در حالی که این نسبت مطلوب باید بین پنج تا هفت باشد، برای سازمان تأمین اجتماعی در شهریورماه سال ۱۴۰۴ برابر با ۳.۸ و برای صندوق بازنشستگی کشوری برابر با ۰.۴۴ گزارش شده است. پیامد این وضعیت افزایش کسری منابع و وابستگی بیشتر صندوقها به دولت است.
اختلال در بازار کار و افزایش بیکاری جوانان
بازنشستگی پیش از موعد در واقع با بازگشت گسترده بازنشستگان به بازار کار، فرصتهای شغلی جدیدی ایجاد نکرده است. سه عامل اصلی که در این بازگشت نقش دارند شامل پایین بودن سن بازنشستگی قانونی در مقایسه با توان واقعی کاری افراد، ناکافی بودن مستمری دریافتی برای تأمین هزینههای زندگی و تمایل کارفرمایان به جذب نیروی بازنشسته به دلیل هزینه پایینتر و تجربه بیشتر میباشد. در چنین شرایطی، بازنشستگی پیش از موعد به جای ایجاد فرصت، به رقابت نابرابر میان نسلها انجامید و توازن بازار کار را بر هم زد.
از منظر بهرهوری، خروج اجباری کارکنان با تجربه در سالهایی که به لحاظ توان و مهارت حرفهای در اوج خود هستند، زیانی مضاعف برای سازمانها و اقتصاد ملی به همراه دارد. نیروی کار بازنشسته که جای خود را به نیروی تازهکار میدهد، دانش ضمنی و مهارتهایی را از سیستم خارج میکند که معمولاً جبران آن غیرممکن است. در عین حال، ورود همان افراد به بازار کار غیررسمی غالباً در مشاغلی با تناسب کمتر و بهرهوری پایینتر صورت میگیرد. این چرخه منجر به کاهش نیروی انسانی و افت نرخ رشد اقتصادی کشور میشود.
آثار مالی و بودجهای بر دولت
از آنجا که در اکثر قوانین بازنشستگی پیش از موعد، بار مالی اجرای قانون بر عهده دولت است، هزینههای دولت برای تأمین تعهدات صندوقها افزایش یافته است. منابعی که میتوانست به سرمایهگذاری در زیرساختها، ایجاد شغل یا ارتقاء بهرهوری اختصاص یابد، اکنون صرف پرداختهای جاری بازنشستگی میشود. در نتیجه، دولت برای جبران کسریها ناچار به افزایش مالیات یا استقراض از صندوقها شده است؛ این اقدامی است که خود موجب ایجاد چرخهای معیوب از بدهی و کسری بودجه میشود.
طبق گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی از لایحه بودجه ۱۴۰۴، برای صندوقهای بازنشستگی ۱۷.۱ درصد از مصارف بودجه عمومی معادل ۷۷۷ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۳ رشد ۷۱.۶ درصدی دارد.
گسترش بازار غیررسمی فاقد بیمه و مالیات
اشتغال مجدد بازنشستگان در بازار کار غیررسمی علاوه بر آثار مالی، ساختار اشتغال را نیز دچار تحول کرده است. بازار غیررسمی فاقد بیمه و مالیات بوده و این مسئله به کاهش منابع ورودی صندوقها و تضعیف نظام بیمهای منجر میشود.
تعارض سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد با عدالت اجتماعی
سیاستهای بازنشستگی پیش از موعد در تضاد با حصول عدالت اجتماعی قرار دارند. این سیاست، نابرابری میان کارکنان دولتی و شاغلان بخش خصوصی را افزایش میدهد و به همین ترتیب نسل آینده با نرخ اشتغال پایینتر و هزینههای بیشتر، بار مالی منابع صندوقها را تأمین خواهد کرد. افزون بر این، کاهش مستمریها به افت کیفیت زندگی بازنشستگان و اشتغال مجدد آنها در مشاغل کم درآمد و کم منزلت ختم شده است.
اصلاحات بازنشستگی در کشورهای مختلف نشان میدهد که پایداری صندوقها وابسته به تصمیمات تدریجی بر اساس واقعیتهای جمعیتی و مالی است. افزایش سن بازنشستگی متناسب با امید به زندگی، اصلاح فرمول مستمریها و حرفهایسازی حکمرانی صندوقها، محورهای اصلی برای رسیدن به نظامهای بازنشستگی پایدار و عادلانهاند.
پایداری نظام بازنشستگی در ایران به یک بسته اصلاحی یکپارچه نیاز دارد؛ اصلاحات پارامتریک برای تعادل منابع و مصارف، بازسازی ساختار و حکمرانی صندوقها، بهبود بازده سرمایهگذاریها و همسوسازی سیاستهای جمعیتی و بازار کار به تحقق عدالت بیننسلی و ثبات مالی پایدار کمک خواهد کرد.
اصلاحات پارامتریک شامل اقداماتی است که با تغییر تدریجی در متغیرهای اصلی نظام بازنشستگی، تعادل بین منابع و مصارف صندوقها را برقرار میسازد. در این راستا، افزایش تدریجی سن و سابقه بازنشستگی به تناسب با رشد امید به زندگی از مهمترین و ضروریترین اقدامات است.
نخستین اقدام اصلاحی در نظام بازنشستگی ایران
نخستین اقدام اصلاحی در نظام بازنشستگی ایران، افزایش تدریجی سن بازنشستگی است که در راستای قانون برنامه هفتم به تصویب رسیده و از آغاز اجرای برنامه به تدریج در حال انجام است. این اصلاح، نقطه آغاز حرکت کشور به سوی پایداری مالی صندوقها و تطابق نظام بازنشستگی با روند جهانی افزایش امید به زندگی است. علاوه بر این، افزایش نرخ حق بیمه به طور تدریجی و در یک بازه زمانی مشخص میتواند بدون ایجاد شوک اقتصادی، میزان مشارکت بیمهگذاران را با سطح تعهدات صندوقها منطبق کند.
به علاوه، بازنگری در فرمول محاسبه مستمری و افزایش دوره مبنای محاسبه، میزان حقوق بازنشستگی را به جذابتر شدن ارتباط بین مستمری و متوسط دستمزد واقعی فرد کمک میکند و همچنین از بروز جهشهای مصنوعی حقوق در سالهای پایانی خدمت جلوگیری مینماید. در نهایت، کاهش تدریجی نرخ تعلقپذیری مستمری سهم عادلانهتری از منابع میان نسلها خواهد داشت و موجب پایداری بیشتر نظام تأمین اجتماعی خواهد شد. چنین رویکردی ضمن کاهش هزینههای اجتماعی اصلاحات، به تقویت اعتماد بیمهگذاران نسبت به نظام بازنشستگی کمک خواهد کرد.
طراحی اصلاحات پارامتریک باید تفاوتهای میان صندوقها، ساختار شغلی بیمهگذاران و شرایط بازار کار را نیز در نظر داشته باشد. اعمال مقررات یکنواخت بدون توجه به ماهیت اشتغال ممکن است که به نابرابریهای جدیدی بینجامد. بنابراین، انعطافپذیری محدود و هدفمند در چارچوب قوانین کلی میتواند به افزایش کارایی و مقبولیت اصلاحات منجر شود.
اصلاحات ساختاری و رویههای حکمرانی در صندوقها
اگرچه ناکارآمدی سرمایهگذاریهای صندوقهای بازنشستگی به طور مستقیم ناشی از سیاست بازنشستگی پیش از موعد نیست، اما این دو پدیده در عمل یکدیگر را تشدید و تقویت میکنند. اجرای گسترده سیاست بازنشستگی پیش از موعد، با کاهش منابع ورودی و افزایش تعهدات پرداخت، ظرفیت سرمایهگذاری مولد صندوقها را نابود کرده است. در عوض، ضعف ساختاری در حکمرانی، فقدان شفافیت مالی و مداخلات غیراقتصادی نیز به بهرهبرداری مطلوب از منابع محدود موجود مانع شده و بازده سرمایهگذاری را کاهش میدهند. برای رفع این وضعیت و افزایش تابآوری نظام بازنشستگی، ضروری است که از تصویب قوانین خاص و استثناهایی در بازنشستگی زودهنگام جلوگیری شود تا تعهدات جدید تنها در شرایطی که ارزیابی مالی لازم را داشته باشد، ایجاد گردد.
از آنجا که بخش زیادی از بازنشستگیهای پیش از موعد مربوط به مشاغل سخت و زیانآور میباشد، ضروری است که شرایط احراز این نوع بازنشستگی مورد بازنگری قرار گرفته و فقط به موارد کاملاً ضروری و مبتنی بر ارزیابی مالی و جمعیتی محدود گردد. همچنین، باید وظایف حاکمیتی، نظارتی و اجرایی در مدیریت اقتصادی صندوقها از یکدیگر تفکیک شده و میزان مداخله دولت کاهش یابد. استقرار استانداردهای گزارشدهی مالی، انتشار منظم صورتهای مالی حسابرسی شده و شاخصهای پایداری مالی، مانند نسبت پشتیبانی و نرخ بازده سرمایهگذاری، از الزامات بهبود شفافیت و پاسخگویی است. اجرای چنین اصلاحاتی علاوه بر افزایش کارایی و اعتماد عمومی، میتواند آثار مالی ناشی از بازنشستگیهای پیش از موعد را تعدیل کند و تابآوری و پایداری میانمدت نظام بازنشستگی کشور را تقویت نماید.
مدیریت پویایی جمعیتی و سیاستهای مکمل بازار کار
برای حفظ تعادل جمعیتی و مالی، سیاستهای بازنشستگی باید با سیاستهای فعال بازار کار و آموزش نیروی انسانی یکپارچه شوند. در این راستا، باید محدودیتهایی برای اشتغال مجدد بازنشستگان ایجاد شده و این اشتغال به قالبهای پارهوقت یا مشاورهای هدایت گردد تا از رقابت ناعادلانه در بازار کار و افزایش فشار مالی بر روی صندوقها جلوگیری شود. همچنین، افزایش حداقل مستمری برای کاهش فشار کمبود معیشتی و پیشگیری از فعالیت در بازار غیررسمی امری اساسی است.
علاوه بر این، همسوسازی نظام آموزش و مهارتآموزی با نیازهای واقعی بازار کار میتواند مؤثر باشد و بهرهوری را افزایش داده و هزینه جذب نیروی تازهوارد را کاهش دهد. طراحی یک بسته ترکیبی از اصلاحات بازنشستگی همراه با سیاستهای فعال بازار کار، شامل حمایت از مشاغل دانش بنیان، کارآفرینی و اشتغالزایی برای جوانان، گامی مؤثر در راستای همافزایی این حوزهها خواهد بود. این رویکرد، پیوند دینامیک جمعیت، بازار کار و نظام بازنشستگی را تقویت کرده و اصلاحات را به ابزاری برای پویایی اقتصادی، جوانسازی نیروی کار و دستیابی به تعادل مالی پایدار تبدیل میکند.
