۳۴ سال خصوصیسازی، اما بدون حضور واقعی بخش خصوصی!
در مدت زمانی که بیش از سی سال از اجرای سیاستهای خصوصیسازی در ایران میگذرد، نحوه انتقال بنگاههای دولتی همواره موضوع بحث و ارزیابی بوده است. به گفته معاون سازمان خصوصیسازی، تنها حدود ۱۱ درصد از این بنگاهها به بخش خصوصی واقعی واگذار شدهاند. برخی از متخصصان اقتصادی بر این باورند که ساختار اقتصادی کشور به دلیل چالشهای موجود در اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی، با عدمتوازن و ناهماهنگی مواجه شده است.
according to ایسنا، سیاست انتقال شرکتهای دولتی به بخش خصوصی که از اوایل دهه ۷۰ شمسی آغاز گردیده، به گفته کارشناسان و مطلعین نه تنها به افزایش بهرهوری منجر نشده، بلکه به توزیع رانت، تشکیل انحصارات به نفع سازمانها، افراد ذینفوذ و نزدیکان بعضی از مسئولان آن زمان منجر شده است. سوءاستفاده از ظرفیت قانونی موجود تحت عنوان انتقال از طریق «مذاکره» و همچنین مزایدههای غیرشفاف در دهههای گذشته به ورشکستگی، اعتراضهای کارگران و بازگشت دوباره برخی شرکتها به دولت انجامیده است.
در تاریخ ۶ دیماه ۱۳۸۹، مجلس شورای اسلامی اعلام کرد که تنها ۱۳.۵ درصد از روند خصوصیسازی از سال ۱۳۸۴ تا آن تاریخ واقعی بوده و مابقی به شرکتهای شبهدولتی تحویل داده شده است. به گفته برخی تحلیلگران، این واگذاریها عمدتاً به دوستان و آشنایان صورت گرفته است. در مرداد ۱۴۰۴ مهدی نوروزیان – یکی از اعضای هیئت عامل سازمان خصوصیسازی – در گفتگویی رادیویی بیان کرد که سهم واقعی بخش خصوصی از واگذاریها تنها ۱۱ درصد بوده است.
به گفته نوروزیان، در طول ۱۷ سال گذشته، بخشی از داراییها به دلیل مشکلات مالی دولت، به نهادهای عمومی غیردولتی و صندوقهای بازنشستگی و سایر نهادها با عنوان رد دیون منتقل شده است.
بر اساس جدولی که آمار تحقق اهداف بودجهای واگذاری سهام و بنگاهها از سال ۱۳۸۰ تا شش ماهه نخست سال ۱۴۰۴ را نشان میدهد، تنها ۴۱ درصد از اهداف خصوصیسازی به واقعیت پیوسته که کمترین میزان در سال ۱۴۰۰ به ثبت رسیده است.
بین سالهای ۱۳۷۰ تا ۱۳۷۶، عملکرد فروش سهام شرکتهای دولتی واگذار شده نشان میدهد که بخش اعظمی از واگذاریها از طریق مذاکره انجام شده است. به عنوان مثال، در سال ۱۳۷۳ از مجموع ۹۲ میلیارد تومان سهام واگذار شده، ۵۳ میلیارد تومان از طریق مذاکره، ۲۶ میلیارد تومان از طریق بورس و ۱۲ میلیارد تومان به روش مزایده انجام شده است؛ در مورد مزایدهها هم کارشناسان معتقدند که نکات ابهامی در نحوه اجرایی آنها وجود دارد.
طبق گفتههای سازمان خصوصیسازی، مذاکره یک امکان قانونی است که به دولت اجازه میدهد در صورت عدم وجود متقاضی از طریق مزایده و بورس، آن را واگذار نماید. با این حال، از سالهای ۱۳۷۷ تا ۱۳۷۹ هیچ شرکتی به این شیوه واگذار نشده، اما واگذاریهای دردسرساز در سالهای اخیر همچنان ادامه دارد.
علاوه بر این، بر اساس جدولی که آمار تحقق اهداف بودجهای واگذاری سهام و بنگاهها بین سالهای ۱۳۸۰ تا شش ماهه نخست سال ۱۴۰۴ را نشان میدهد، فقط ۴۱ درصد اهداف خصوصیسازی عملیاتی شده است که پایینترین میزان آن نیز به سال ۱۴۰۰ تعلق دارد.
از میانه دهه ۸۰، یعنی سال ۱۳۸۴، سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغ شد که یکی از مفاد آن افزایش سهم بخشهای خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی بود. در همان سال درآمدهای دولت از واگذاری شرکتها در بودجه ۳۱ درصد، سال بعد ۲۲ درصد و دو سال بعد تنها ۲۱ درصد بود. بیشترین میزان واگذاری در دهه ۸۰ به سال ۱۳۸۹ اختصاص داشت که عملکرد واقعی خصوصی نسبت به تکالیف در قانون بودجه ۱۰۳ درصد بود. در سال بعد یعنی ۱۳۹۰، این عدد به ۱۵۸ درصد رسید، اما بالاترین عملکرد دهه ۹۰ در سال ۱۳۹۹ به ثبت رسید که از بین ۱۲ هزار میلیارد تومان تکالیف خصوصیسازی، ۳۵ هزار میلیارد تومان معادل ۲۹۷ درصد، به عبارتی تقریباً معادل سه برابر تکالیفی که تعیین شده بود، محقق گردید.
اما در سال ۱۴۰۰ این عدد به ناگاه متوقف و به ۲ درصد رسید. در سال ۱۴۰۱، مجموع عملکرد برابر با ۴۶ درصد، در سال ۱۴۰۲ به ۲۶ درصد و در سال ۱۴۰۳ حدود ۱۳۳ درصد بوده است؛ در حالی که در بازه شش ماهه ۱۴۰۴ تنها ۳.۹ درصد از آن تحقق یافته است.
بین سالهای ۱۳۸۰ تا شش ماهه ۱۴۰۴، هدفگذاری شده بود که ۶۹۵ هزار میلیارد تومان از بودجههای سالیانه از طریق خصوصیسازی تأمین گردد، اما فقط ۲۸۵ هزار میلیارد تومان معادل ۴۱ درصد از این رقم تحقق یافته است.
با این حال، آنچه کماکان موجب نارضایتی عمومی و نقد کارشناسان در خصوص کارنامه خصوصیسازی شده، کیفیت واگذاریها است. تجربه واگذاری در سالهای گذشته نشان میدهد که شرکتهای کشت و صنعت هفتتپه، هپکو اراک، آلومینیوم المهدی و هرمزال، قطارهای مسافربری رجا و ایران ایرتور طبق بررسیهای انجام شده، نمونههایی از انتقالهای ناموفق خصوصیسازی در ایران هستند. پژوهشی که در سال ۱۴۰۲ از سوی اتاق بازرگانی ایران صورت گرفته و به درسهایی از خصوصیسازی شرکتهای دولتی پرداخته و به طور خاص به شرکتهای مذکور اشاره کرده است، گواه این موضوع است که در مواردی قیمت یک کارخانه تولیدی به طور ناعادلانهای پایینتر از ارزش واقعی فروخته شده و مشخص شده است که هدف مالک جدید به جای ادامه تولید، صرفاً بهرهبرداری از فرصتها بوده است. کارشناسان سه دلیل عمده عدم موفقیت در واگذاریها را شامل ضعف نظارت، تدبیر نامناسب دولت و مدیریت نادرست میدانند.
علیرغم ناکامی سیاست واگذاری شرکتهای دولتی، از سال ۱۳۹۹ مصوبه جدید مولدسازی داراییهای دولت در جلسه شورای عالی اقتصاد به تصویب رسید و به تأیید مقام معظم رهبری نیز رسید. بر اساس این مصوبه هیئت عالی مولدسازی داراییهای دولت با حضور هفت عضو شامل معاون اول رئیسجمهور، وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر کشور، وزیر راه و شهرسازی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، یک نماینده از طرف رئیس مجلس و یک نماینده از طرف رئیس قوه قضائیه تشکیل گردید. دبیرخانه و مجری مصوبات این هیئت، وزارت امور اقتصادی و دارایی است.
قرار بر این بود که هیئت عالی مولدسازی ظرف یک سال، تمامی اموال غیرمنقول دولت را شناسایی کند. شناسایی و تعیین تکلیف طرحها و پروژههای عمرانی نیمهتمام دولتی نیز جزء دیگر وظایف این هیئت عالی به شمار میرود. اما در ماده ۵ این قانون نکتهای قابل توجه وجود دارد: «اعضای هیئت نسبت به تصمیمات خود در موضوع این مصوبه از هر نوع تعقیب و پیگرد قضایی مصون هستند.» مجریان نیز از همین مصونیت بهرهمندند.
یک سال پس از شروع این مصوبه که به آغاز دولت شهید رئیسی در سال ۱۴۰۰ همزمان بود، قرار شد تا ۹۵ هزار و ۹۰۰ میلیارد تومان از بودجه دولت از طریق خصوصیسازی تأمین شود، اما نتیجه تنها ۱۸۳۷ میلیارد تومان، معادل حدود ۲ درصد بود.
در سال ۱۴۰۱، مبلغ ۷۱ هزار میلیارد تومان از مسئولیت خصوصیسازی بر عهده دولت گذاشته شد که این رقم تنها ۳۲ همت، معادل ۴۶ درصد محقق گردید. در سال ۱۴۰۲ نیز هدف تعیین شده ۱۰۶ همت بود، اما فقط ۲۷ همت از آن به ثمر نشست. برای سال ۱۴۰۳ برنامهریزی شد تا ۶۰ همت از بودجه از طریق واگذاریها تأمین گردد که عملکرد فراتر از این عدد بود، به نحوی که ۷۹ همت معادل ۱۳۳ درصد به نتیجه رسید. اما در شش ماهه ابتدایی سال ۱۴۰۴، دوباره روند خصوصیسازی متوقف شده و تکلیف ۲۱۵ هزار میلیارد تومان با عملکرد واقعی ۸۴۰۰ میلیارد تومان معادل ۳.۹ درصد به ثبت رسید.
دولت مرکزی در سال اول فعالیت خود، واگذاری سهام خود در ۲۷ شرکت و بنگاه به ارزش ۱۲۹ هزار و ۶۱۱ میلیارد تومان و فروش ۲۴ ملک مازاد به ارزش ۳۶ هزار و ۶۰۵ میلیارد تومان را به اتمام رساند که به زعم آمار، بخش زیادی از این مبلغ در سال ۱۴۰۳ شکلگرفته است. نوسانات زیادی در روند خصوصیسازی سالانه در کنار کیفیت پایین آن، حکایت از کارنامهای ناموفق در سیاستهای خصوصیسازی در طی ۳۴ سال دارد.
با توجه به اینکه به گفته برخی کارشناسان، موفقیت چندانی در اجرای اصل ۴۴ حاصل نشده، وحید شقاقی شهری – استاد اقتصاد – در این باره به ایسنا توضیح داد: اقتصاد ما از مسیر اصلی خود منحرف شده و به حالتی مبهم و پیچیده رسیده است. مسئله “شبه دولتیها” باعث عدم شکلگیری واقعی خصوصیسازی شده است. پس از اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴، به جای تأمین اهداف مورد نظر، به راهی انحرافی ورود کردهایم. این سیاستها منجر به شکلگیری شبهدولتیها در اقتصاد ایران شده که اکنون دارای منافع و نفوذ زیادی میباشند.
به گفته شقاقی، مدیران شرکتهای دولتی که قبلاً از منافع دولتی بهرهمند بودهاند، اکنون به این شبه دولتیها نقل مکان کردهاند. این وضعیت شبیه به ترکیب عجیب “شتر گاو پلنگ” است که ناشی از انحرافات در اجرای اصل ۴۴ در اقتصاد ایران میباشد.
بهنام ملکی – اقتصاددان – نیز در گفتگو با ایسنا با اشاره به تأثیر پایین بخش خصوصی در اقتصاد کشور، تصریح کرد: اصل ۴۴ میتوانست با اصلاحات لازم، تحولی شگرف در اقتصاد ایران حاصل کند. اگر ما فرصتی برای مردم و بخش خصوصی فراهم میکردیم تا اقتصاد را دگرگون سازند، دیگر دولتیها و شبهدولتیها نمیتوانستند انحصاری به وجود آورند و رانتها را برای خود نگهدارند. اما با قوی و پرتوان بودن بخش دولتی، شبهدولتی و انحصارات موجود، این واقعه هرگز تحقق نیافت.
این اقتصاددان افزود: گفته میشود تنها ۱۳.۵ درصد از خصوصیسازیها در ایران واقعی بودهاند و حتی من میتوانم بگویم که این ۱۳.۵ درصد هم به نوعی زیر سؤال است و بخش بیشتری از آن همچنان در حالت تعلیق قرار دارد.
ملکی تأکید کرد: یکی از اقداماتی که وزیر اقتصاد باید به انجام رساند، این است که شاخصسازی کند و عملکرد مدیرانی که در گذشته عمل کردهاند را مورد بررسی قرار دهد. من مدیری را میشناسم که بنگاهی بزرگ اقتصادی را از ورشکستگی نجات داد، اما به جای ارتقاء، او را حذف کردند. در حالی که مدیری که یک بنگاه بزرگ اقتصادی را ورشکسته و بر بدهي دچار کرده بود، در سمت بالاتری منصوب شد.
این اقتصاددان در پاسخ به این سؤال که «آیا مسیر خصوصیسازی از ریل خود خارج شده است؟» اظهار داشت: مهمترین مافیا در کشور ما متأسفانه مافیای مدیریتی است. این مافیا به نوعی عمل میکند که مانع از ظهور آدمهای سالم و درستکار میشود. مدتی عنوان میکنیم که اقتصاد آزاد است، اما ناگهان میبینیم که تورم به ۷۴ درصد رسیده و مردم تحت فشار قرار گرفتهاند. صبر مردم در برابر تورمهای ۵۰ یا ۷۰ درصد به سر میرسد و به یکباره تصمیم میگیرند که مسیر را عوض کنند و از اقتصاد آزاد به سمت اقتصاد برنامهریزیشده بروند. اما راه نجات اقتصاد ایران در این است که اقتصادی برنامهریزی شده و بدون فساد داشته باشیم. باید در جاهایی که میتوان برنامهریزی کرد، بر روی برنامه اتکاء کنیم و در نقاطی که ممکن نیست، اقتصاد را به دست بازار بسپاریم.
زهره عالیپور در گفتگو با ایسنا که در مردادماه سال جاری انجام شد، به سه برنامه اصلی دولت چهاردهم در خصوصیسازی اشاره کرد و گفت: مردممحوری، شفافیت و خروج تدریجی از خصوصیسازی میتواند مؤلفههای کلیدی باشد. لازم است که واگذاریهای واقعی با اراده، نظارت و مشارکت مردمی به انجام برسد. تا وقتی که سهم نهادهای شبهدولتی کاهش نیابد و فضای لازم برای فعالیت بخش خصوصی واقعی مهیا نشود، خصوصیسازی به مقصد نخواهد رسید.
عالیپور همچنین افزود که برخی از قوانین بودجهای و تفسیری در سالهای گذشته موجب کندی روند واگذاریها شدهاند و بر اجرای مؤثر قوانین مرتبط با اصل ۴۴ و تفکیک صحیح بین دولت و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تأکید کرد. به گفته وی، نظام حکمرانی اقتصادی نیازمند بازطراحی است تا دولت نقش تسهیلگر و ناظر را به عهده داشته باشد و نه تصدیگر.
با وجود تمام این مشکلات، خصوصیسازی در ایران به بنبست رسیده و در حالی که در برنامه هفتم توسعه (از سال ۱۴۰۳ تا ۱۴۰۷) تأکید ویژهای بر واگذاری شرکتهای دولتی صورت گرفته است، به عقیده برخی، اکنون دیگر دستگاهها بهانهای برای عدم واگذاری نخواهند داشت و گفته میشود بسترهای لازم برای اجرای آن نیز موجود است؛ بشرط آنکه سه اصل مهم نظارت، تدبیر و مدیریت در این فرآیند به طور جدی مدنظر قرار گیرد.
